К вопросу о примирения сторон по конфликтам, возникающим из публично-правовых отношений

02/10/2012

Конфликты, противоречия, правоотношения.
Кузбагаров А.Н.

В статье рассматривается вопрос о возможность урегулирования конфликтов, которые основании на противоречии его сторон, которые состоят в неравных материальных правоотношениях имущественного характера.

The parts reconciliation in conflicts, that based on public legal relationship.
Conflicts, contradiction, legal relations
Kuzbagarov A.N.
The main thesis of this article is considered with an ability of conflicts regulating method,
that based on parts contradiction, which are in inequality material legal relations of property disposition.

Общеизвестно, что гражданский процесс в своем  развитии сложился в основном как процесс по рассмотрению и разрешению споров о праве гражданском[1]. Однако гражданское судопроизводство, которое характеризуется единством и универсальностью, используется для рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений (подразд. III ГПК РФ). Таким же единством и универсальностью, но только по делам, подведомственным арбитражным судам, обладает и арбитражное судопроизводство (разд. III АПК РФ).

В настоящее время в теории гражданского процессуального и арбитражного процессуального права признано, что дела, возникающие из публично-правовых отношений, являются самостоятельным видом судопроизводства гражданского или арбитражного, соответственно. Однако мнения и теоретиков, и практиков расходятся в оценке правовой природы данных дел. Неоднозначность взглядов ученых и практиков строится вокруг проблем о характере деятельности суда, а именно – деятельность суда (правосудие) по данным делам сводится к разрешению спора публично-правового характера[2] или к судебному контролю за деятельностью органов законодательной и исполнительной власти (федеральной, региональной или местной)[3]. Но остается несомненным то, что в природе этих дел имеются столкновение публичных и частных интересов, носители которых, обеспеченные обязанностями и полномочиями, с одной стороны, и частноправовым обеспечением природы этих отношений, с другой стороны, естественным образом пришли к ярко выраженным противоречивым, полярным правовым позициям, то есть находятся в состоянии правового конфликта, природа которого имеет свои особенности, что само по себе создает «почву» для определения, что же составляет суть правосудия по данным отношениям, «спор» между властью (законодательной или исполнительной) и народом (частными лицами) или «контроль» одного над другим, внутри власти (контроль суда за деятельностью законодательных и исполнительных органов власти). В этой связи следует обратить внимание на то, что конфликт между властью и народом – это естественно, так же как и контроль внутри власти (самоконтроль), но последний, если его выносить на глас народа, как «сор из избы», может породить негативные последствия, даже в форме простого, народного осуждения. Если сложился конфликт между властью и народом, несомненно, его разрешение должно носить прозрачную, гласную форму, в противном случае это вызовет настороженность для одной из сторон конфликта и, как следствие, недоверие. Но порядок разрешения такого конфликта должен быть не только публичным, но и правовым. Последнее дает возможность увидеть (обеспечивает) последовательность поведения сторон конфликта при его разрешении по установленной правовой процедуре. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что дела, возникающие из публично-правовых отношений, каузально связаны с противоречивостью позиций сторон, а именно конфликтом между властью публичной и народом (как частноопределяющим власть)[4], а контроль внутри власти не должен быть самоцелью правосудия. Конфликт власти и народа является фактором, способствующим выявлению проблемы во власти, поиску ее причины и определению пути их устранения. Но это внутривластные отношения-проблемы, которые для народа, на момент, когда необходимо разрешать конфликт, не являются главными. Такое «невидение» и неразрешение конфликта приводит к отрицательному отношению со стороны народа к власти как таковой, которая призвана (а ее органы созданы) соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, что образует ее обязанность (ст. 2 Конституции РФ). Следовательно, разрешение конфликта должно быть приоритетным в сложившейся конфликтной ситуации, что и должно составлять суть правосудия в делах, возникающих из публично-правовых отношений.

Основные задачи, стоящие перед Российским государством, являются общими для всех ветвей власти. Об этом свидетельствуют положения Конституции РФ. Ею закреплено, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Особенности правового статуса гражданина, в отличие от правового статуса органа администрации, требуют от государства повышенной защиты прав, свобод и законных интересов гражданина. Государство обязано быстро и справедливо отреагировать на любое нарушение этих прав и свобод со стороны органов государственной или муниципальной власти и их должностных лиц. Этому сегодня способствуют нормативные акты, административные регламенты и др. Так, например, с 01 июля 2009 г. будет действовать Федеральный закон РФ от 19 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[5]. Таким образом, в Конституции РФ заложен четкий механизм взаимодействия двух ветвей государственной власти: исполнительной и судебной, которые призваны обеспечивать охрану не только прав и законных интересов граждан, их объединений и организаций, но и законные интересы и права государственных органов, в том числе исполнительной власти, в сфере экономики, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности и в других сферах. В этой связи можно признать, что кто, как ни суды должны осуществлять функцию судебного контроля за деятельностью органов исполнительной и законодательной власти по отношению к гражданам и иным субъектам правоотношений, возникающих в сфере исполнительной, распорядительной и законотворческой деятельности указанных органов.

Решая общие задачи обеспечения законности, деятельности государственной администрации в стране, органы судебной власти взаимодействуют с органами исполнительной и законодательной власти, осуществляя судебный контроль по следующим основным направлениям:

1) конституционный контроль за соответствием Конституции РФ нормативных правовых актов правительства РФ и соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

2) контроль судов общей юрисдикции за законностью решений и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц в отношении граждан, общественных объединений, иных негосударственных организаций по основаниям и в порядке, предусмотренным федеральным законом;

3) контроль арбитражных судов за законностью ненормативных (индивидуальных) актов органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской деятельности.

Однако и народ контролирует власть. Хотя в сложившейся ситуации в России правильнее будет сказать – должен контролировать. Проблемы с данным направлением сегодня являются, пожалуй, одной из актуальнейших политических и юридических проблем. Подтверждением этому может служить создание на региональном и федеральном уровне общественных советов (в Санкт-Петербурге) или Общественной палаты (в РФ). «Согласно отечественной правовой доктрине, народовластие реализуется в трех формах: во-первых, посредством формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления  путем свободных выборов; во-вторых, посредством участия народа в решении важнейших государственных дел (через проведение референдума); в-третьих, посредством контроля народа за деятельностью государства, его органов и должностных лиц»[6].

Интересна позиция высших судебных инстанций по проблеме о характере деятельности судебных органов, кроме деятельности Конституционного Суда РФ и конституционных и уставных судов субъектов РФ[7]. Так, Пленум ВАС РФ и сложившаяся судебно-арбитражная практика исходят из концепции спорного характера производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений: «При принятии исковых и иных заявлений и рассмотрении дел необходимо исходить из того, что арбитражным судам подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающие из гражданских, административных и иных публичных правоотношений…»[8]. В данном случае Пленум ВАС РФ последовательно исходит из концепции о спорности дел, возникающих из публично-правовых отношений с экономическим характером.

Иначе свою позицию по данному вопросу изложил законодатель в ГПК РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 247 ГПК РФ судам надлежит оставлять заявление по делу, возникшему из публично-правовых отношений, без движения, если выясняется, что имеет место спор о праве, подведомственный суду. Данное положение является общим для всех видов дел, возникающих из публично-правовых отношений в гражданском судопроизводстве, из которого следует, что законодатель по данной категории дел подразумевает под природой этих дел деятельность суда по осуществлению судебного контроля. Хотя с удачностью такого похода можно спорить, поскольку в теории гражданского процессуального права спор имеет свой характер (частноправовой (гражданский) или административный), наличие которого на момент обращения с заявлением в суд усмотреть не просто. Согласиться с А.Т. Боннером в том, что, «конечно же, законодатель имеет в виду возникновение спора о праве гражданском, хотя этого прямо и не предусмотрено»[9] можно, но если бы не было мнений о различности правовой природы и характера спора[10]. Далее, об исключении спорности из дел, возникающих из публично-правовых отношений, высказал свою позицию Верховный суд РФ. В таких случаях в соответствии с абз. 4 п. 10 Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» следует применять сходную норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (ч. 3 ст. 263) путем оставления заявления без рассмотрения[11]. В свою очередь, в п. 8 данного Постановления Пленум РС РФ специально обратил внимание на то, что ГПК РФ, в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. (в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. Дела об оспаривании их решений и действий (бездействия) должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права).

Соглашаясь со сторонниками концепции о спорности природы производства по делам, возникающим из публичных правовых отношений, следует привести высказывание А.Т. Боннера, который достаточно глубоко проанализировал данный вопрос и усматривает спорность отношений в данной категории дел. «Обнаружение наличия спора о праве гражданском должно препятствовать рассмотрению заявления по делу, возникшему из публичных правоотношений, лишь в том случае, если этот спор затрагивает права и интересы не участвующих в деле лиц, либо совместное рассмотрение дела об оспаривании акта государственного органа и иска является невозможным, исходя из смысла закона, либо конкретных обстоятельств дела»[12]. Опираясь на высказанное положение, которое, на наш взгляд, является верным, можно сказать, что, как и по любому частноправовому спору, примирение по спорам, возникающим из публично-правовых отношений, возможно. При этом, конечно же не возможно примирение по тем делам публично-правовой природы, рассмотрение которых предполагает только судебный контроль. Так, в делах об оспаривании нормативных правовых актов, примирении не возможно. В противном случае, примирение сторон необходимо будет рассматривать как некий «законотворческий процесс», скрывающий за собой изменение или дополнение оспариваемых нормативных актов, что в корне не допустимо. В таких делах несоответствие нормативного акта должен установить суд исходя из позиции о соответствии или несоответствии оспариваемого правового акта другому нормативному акту, обладающему большей юридической силой.

Позиция о спорности природы дел, возникающих из публично-правовых отношений находит свое подтверждение в ст. 190 АПК РФ, которой предусмотрена возможность, основанная на праве урегулировать экономические споры, возникающие из публично-правовых отношений путем заключения соглашения или с использованием примирительных процедур, если данное не противоречит федеральным законам. Последнее, по смыслу данной нормы, должно получить отражение путем прямого запрета.

О возможности использования примирительных процедур по экономическим спорам рассматриваемой природы отношений сложились также полярные взгляды в теории административной юрисдикции. В своем исследовании И.Ю. Захарьящева делает особый акцент на возможность заключения мирового соглашения в административном производстве. В аргументацию своего вывода, опираясь на положительные мнения 31 представителя арбитражного суда субъектов РФ, она ссылается на практический потенциал и целесообразность использования примирительных процедур[13]. В данном вопросе заслуживает внимания ее утверждение о невозможности использования примирительных процедур при оспаривании в суде нормативных и ненормативных правовых актов, тогда как по делам об административных правонарушениях о взыскании обязательных платежей и санкций применение примирительных процедур вполне рационально и соответствует современной экономической действительности[14]. При этом необходимо учитывать, что взыскание последних в гражданском процессе осуществляется в приказном производстве.

Отмеченное находит свое подтверждение в судебно-арбитражной практике.

ОАО «Сургутнефтегаз» обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с требованиями о  признании действия Инспекции МНС России по Туапсинскому району, выразившегося во взыскании суммы недоимки и пени по налогу на прибыль в сумме 3 млн 875 тыс. р., несоответствующим действующему законодательству; об обязывании налоговой инспекции возвратить суммы неправомерно взысканного налога и пени в сумме 3 млн 875 тыс. р.; об обязывании налоговой инспекции выплатить Обществу проценты в сумме 51 тыс. р., начисленные в порядке п. 4 ст. 79 Налогового кодекса Российской Федерации, за неправомерно взысканную сумму налога и пени.

Решением суда, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, с учетом уточненных требований, указанные действия налоговой инспекции признаны незаконными. Этим же решением суд обязал налоговую инспекцию произвести зачет переплаты пени по налогу на прибыль в сумме 64 тыс. р. в счет текущих платежей Общества по налогу на прибыль; налоговая инспекция обязана выплатить Обществу проценты в сумме 51 тыс. р. и возместить ему судебные расходы в сумме 204 тыс. р.

Налоговая инспекция обжаловала судебные акты в кассационную инстанцию.

До рассмотрения кассационной жалобы по существу налоговая инспекция заявила отказ от жалобы и просила возвратить ее в связи с заключением сторонами мирового соглашения и утвердить мировое соглашение.

Отказ от кассационной жалобы налоговая инспекция обосновала тем, что Обществом представлены уточненные расчеты за два предыдущих отчетных периода на суммы 3 млн 050 тыс. р. и 4 647 тыс. р. Эти расчеты проведены инспекцией по лицевому счету Общества, и в результате камеральной проверкой установлена переплата по налогу на прибыль, т. е. ко дню рассмотрения кассационной жалобы у сторон утратился предмет спора. Проверив указанные доводы с учетом представленной инспекцией выписки из лицевого счета Общества, суд прекратил производство по кассационной жалобе.

Заключенное мировое соглашение Общества с налоговой инспекцией содержало следующее: налоговая инспекция проводит зачет в счет текущих платежей излишне взысканной суммы пени по налогу на прибыль в размере 64 тыс. р. и отказывается от кассационной жалобы; Общество не предъявляет ко взысканию с налоговой инспекции проценты в сумме 51 тыс. р. и судебные расходы в сумме 204 тыс. р.

Анализ соглашения между Обществом-налогоплательщиком и налоговой инспекцией показывает, что оно не нарушает бюджетных интересов государства и сохраняет в бюджете 255 тыс. р. в результате отказа Общества от взыскания на названную сумму процентов и судебных расходов по судебному решению.

Интерес Общества в рассматриваемом соглашении виден в желании ускорить окончание судебного процесса по фактически беспредметному спору. При рассмотрении кассационной жалобы по существу, то есть проверке законности и обоснованности судебного решения, Общество не исключало возможность его отмены с передачей дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции при установлении нарушений судом норм процессуального права, являющихся безусловными основаниями к отмене обжалованных судебных актов в соответствии с ч. 4 ст. 288 АПК РФ.

Такой результат рассмотрения кассационной жалобы мог продлить рассмотрение дела на несколько месяцев по ставшему беспредметным спору. К тому же налоговыми инспекциями выполняется неофициальное указание обжаловать в кассационную инстанцию даже законные и обоснованные судебные решения, принятые не в пользу налоговых органов.

Рассматриваемое соглашение отражает волеизъявление обеих сторон по делу быстрее закончить спор с учетом того, что исполнение утвержденного судом соглашения гарантируется судебным актом об утверждении мирового соглашения с момента вступления его в законную силу ст. 141, 142 АПК РФ[15].

Приведенное дело и анализ мирового соглашения между обществом и налоговым органом позволяет сделать вывод о практическом применении диспозиции ст. 190 АПК РФ, через постановление ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. № 11.

Глубоко убежден, что примирению в этой сфере отношений будут способствовать стимулирующие факторы в случае, если одна из сторон отказывается (полностью или в части) от своих требований (прощение долга, отказ от иска), или соглашается на значительно позднее по времени их удовлетворение (рассрочка, отсрочка исполнения решения суда), или они заменяются другими требованиями, которые другая сторона способна выполнить (новация, зачет).  Стимулирование по конфликтам может быть применено в тех секторах социально-экономических отношений (причина), где примирение сторон  будет иметь прямые благоприятные социальные последствия, которые, без сомнения, будут восприниматься позитивно и считаться полезными для неопределенного круг лиц (следствие).

Таким образом, примирение по спорам, возникающим из публично-правовых отношений, можно считать допустимым. Положительное решение вопроса о возможности примирения сторон по делам, возникающим из публично-правовых отношений, зависит от готовности государства как стороны конфликта, от критериев, руководствуясь которыми его органы, главным образом исполнительные, могут выйти на компромиссное решение с другой стороной конфликта. Такими критериями можно считать:

– социальную или социально-экономическую выгодность для третьих лиц, «хранителем» прав и интересов которых является государство;

– расщепление административной компетенции, которая, в силу правовой ее природы, сегодня в полном объеме сосредотачивается в полномочиях одного должностного лица, с одной стороны, и «боязнь» им принять решение, ведущее к компромиссу, с другой. Для этого необходимы: выработка предложения лицами, в компетенцию которых входило бы выявление допустимости примирения сторон по данному конфликту, посредством проверки юридической природы конфликта (административного спора); определение критериев и пределов, в рамках которых должностное лицо вправе принимать компромиссное решение;

– наличие допустимых для публичного субъекта поощрительных правовых стимулов для частной стороны в споре.